七天记者 颜宏
今年1月，美国政府的债务余额又一次触及31.4万亿元的法定上限，财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)表示可以通过挪动资金等“非常措施”在短时间保证政府的正常运行，维持到今年7月份，给民主和共和两党就新的债务上限谈判留出更多时间。但两党之间的谈判并不顺利，甚至可以是说在顶牛：拜登等民主党人认为，国会应无条件提高债务上限，因为现在的债务，很多都是以前政府累积下来的，国会应按照惯例办事；但以凯文·麦卡锡（Kevin McCarthy）为首的共和党人则坚决要求，政府必须先同意削减开支，然后再谈上限问题。在这期间，焦急的耶伦通过各种渠道警告两党尽快解决这个问题，否则将引来灾难性的后果。
到了5月1日，压力山大的耶伦公开致信众议院议长麦卡锡等国会领导人，警告美国政府或将最早在6月1日突破债务上限，出现债务违约，比此前预测的日期提早了数个星期。耶伦在信中表示财政部从今年1月起实施的“非常措施”本可以支撑过6月，但在“审阅了最近的联邦税收收据后”不得不得出新的结论，联邦政府将于6月初、最早6月1日无法再履行政府的所有开支义务，除非国会同意提高债务上限，否则美国将出现史上第一次债务违约，留给美国的时间已经不多了。如果美国真的违约，势必将会引发一场全面的金融危机，引发的可能后果包括但不限于美国股市崩盘，最坏可能要暴跌45%；美国经济陷入衰退，而且是历史性衰退；考虑到美元的世界储备货币地位，那全球也将遭殃，引发又一次全球金融海啸，美国的国际声誉也将受到损害。
但在美国两党内斗激烈的大背景下，几个月来有关提高债务上限的谈判几乎没有任何进展，尽管在5月9日和5月16日，总统拜登特意把众议院议长麦卡锡、参议院少数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)以及众议院少数党领袖哈基姆·杰弗里斯(Hakeem Jeffries)和参议院多数党领袖查克·舒默(Chuck Schumer)等人都请到白宫商讨，但双方的立场仍然处在僵持阶段，尚未出现清晰的推进节奏和方式预期。由于谈判的紧迫性，拜登不得不缩短原定的海外行程，只出席在日本举行的七国集团（G7）峰会后就返回国内，不再前往澳大利亚和巴布亚新几内亚访问，因为现在对美国总统来说，提高债务上限，是当下压倒一切的大事，这个问题不解决，一切都无从谈起。
债务危机
自1960年以来，美国已经经历了78次债务上限危机，虽然每一次最后都以提高债务上限为最终的解决办法，没有让债务违约发生，但期间的恶斗过程可谓惊心动魄，导致过或长或短的政府停摆，印象最深刻的例子是2011年的奥巴马政府时期的债务上限危机，当时政府债务已经达到上限的14万亿美元，要求国会提高债务上限，而当年在中期选举后夺回众议院的共和党同样要求奥巴马政府削减预算赤字，仅提高债务上限1万亿美元，而不是民主党要求的2.4万亿美元，谈判随之陷入僵局，虽然在最后时刻双方各让一步达成共识，但整个过程令市场对美国政府能否合力解决财政问题产生怀疑，标准普尔因此在当年的8月5日历史上第一次下调美国主权信用评级，使美国第一次失去了3A信用评级，直接导致美国的借贷成本上升。其后的第二年，美国债务的借贷成本上升了13亿美元，并在之后数年继续上涨，基本上抵消了当时两党谈判中的一些成本削减措施。
美国的债务危机到底是怎么回事？为什么每隔一段时间就要来一次？其实美国债务危机根源于其独特的民主制度和预算决策机制，自立国以来政府就一直负债运营。面对打赢独立战争后的负债累累，首任财政部长汉密尔顿提出了名为“旋转门计划”的解决办法，即政府发行新纸币取代旧纸币，同时发行国债并要求用新纸币购买，等于自己印钱买自己的债务。之后美国政府的举债就成了惯例，而政府的债务规模也一直随着政府赤字的规模而增长。
美国债务规模提高迅速
美国宪法规定，政府借钱需要获得国会的授权批准，包括决定债务期限、利率和具体用途等。但这种逐笔批准政府借债的做法不仅使国会不堪重负，也使政府的筹资行为失去了灵活性。于是自1917年起国会不断放松政府发债的规定，直至1939年完全取消，取而代之的是国会授予联邦政府一揽子借债的权限，前提条件是不得超过债务总额的最高限额，否则需要得到国会的再次授权批准，这就是沿用至今的债务上限问题。在美国民主制度下，如果联邦政府触及债务上限，新的预算拨款案又得不到国会的批准，政府就会因没钱花而关门，因无法支付到期的债务和利息而违约。自1939年以来，美国国会曾上调债务上限100多次,平均每9个月提高一次。而这次的债务上限已经达到惊人的31.4万亿美元，债务总量超中、日、德、英四国GDP之和，违约风险越来越大。
美国联邦政府的开支主要分三部分：强制性开支（mandatory spending）、非强制性开支（discretionary spending）和美债利息开支。强制性开支包括社保、医保、学生贷款、联邦雇员和军人退休金等；非强制性开支包括国防、执法、外交、交通、科技、教育、环境、地区发展、住房、失业补助、退伍军人等，其中国防大约占半，强制性开支与非强制性开支相比是大约7：3的比例，前者居多。而达到2021年12月16日美国国会批准的债务上限后，如果没有得到新的债务授权，财政部无法继续举债，连债务利息都付不起，就面临财政破产，届时政府会首先冻结开支，政府停摆，只有紧急法案豁免的安全、国防等部门可获得最低额度的拨款得以继续运作。例如，2018年12月因债务危机引发的政府停摆就导致80万联邦雇员被迫“休假”，因此而延期支付薪水的人更多，严重影响基本民生服务，如申请护照、公共医疗服务、垃圾处理等等。
两党恶斗
在美国的三权分立中，联邦政府要钱，必须得到国会的批准。按照惯例，政府在每年2月第一个星期一向国会提出预算；然后国会众议院与参议院投票通过预算决议案；其后国会众议院与参议院小组委员会“审定”拨款法案；再后面国会众议院与参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；最后才是总统签署拨款法案，预算成为法律开始执行。如果预算案被总统否决还需发回国会重议。如果在当年10月1日之前没有最后通过预算法案，国会必须通过紧急拨款法案（Continuation Resolution），按最低额度维持安全、国防和紧急事务部门的继续运作，直到预算法案通过。现在的美国政府由拜登总统的民主党领导，参议院议长由副总统兼任，只有众议院议长可算独立的“国会领导人”，而眼下众议院议长却由共和党的麦卡锡担任。相比于前奥巴马时期的国会两党恶斗，这次当选的众议院院长麦卡锡是经过了创下历史记录的4天15轮投票才勉强上任的，是对共和党内极右翼议员作出重大让步之后才当选的。条件之一就是共和党国会党团里任何人提出动议，就可启动众议院院长罢免进程，而不是过去的过半附议才能启动，因此麦卡锡的立场受到共和党极右派的强大牵制，不可能如拜登所愿给出一个干净的、不附带任何附加条件的债务上限授权法案。之前麦卡锡曾提议如果拜登政府承诺在未来10年里美国政府开支削减4.8万亿美元，尤其是学生贷款利息豁免和清洁能源补贴，可以换取共和党同意将债务上限提高1.5万亿美元。这个数额也就够耶伦左支右绌地维持政府运作约一年，也就意味着明年此时，又会围绕这一个问题进行下一番恶斗。
而削减支出对拜登政府来说更是强人所难，无论是强制性开支、非强制性开支还是债务利息，哪个方面都无法削减。不仅不能削减，还需要为各个方面打钱。为了削弱俄罗斯而挑起的俄乌战争需要钱，美国的输血是维持战争继续的主要动力；为围堵中国设立的Quad、AUKUS、IPEF等各方机制也需要钱，总不能让盟友自带干粮往前冲还蒙受来自中国制裁的损失吧？为和中国竞争而承诺的芯片行业、能源转型和基础设施建设补贴得坚持吧？还有等在美墨边境的数万中南美洲非法移民，再加上高通货膨胀、银行危机以及全球范围内的去美元化……可以说美国政府从来没有像现在这样需要花钱，而开动印钞机随便印钱的时代结束了，两党的恶斗其实也是美国艰难抉择的具体写照。
也许有人会疑惑，美国政府为什么要“自我限制”，不能直接取消掉债务上限呢？主要是因为美国作为手握美元霸权的超级大国，本身并不受到发行美元的外在约束。如果美国政府开支无度、过度举债，将会导致美元贬值、通胀失控，那么其债权信用将受到损害，原有债权人权益也会遭受稀释。美国只有通过“债务上限”这一内控举措，才能维持美国政府的偿付信用，保证美元霸权地位。
总而言之，这场美国债务危机最终可能会像历史上的上百次一样在最后关头解决，但对美国以及全球造成的影响却是长远而深刻的。